O nezákonnosti opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR v súvislosti s COVID-19

Opatrenia ÚVZ

Pandémia COVID-19 preveruje schopnosti štátu reagovať v situáciách mimoriadne závažného ohrozenia zdravia jeho obyvateľstva.

V záujme eliminácie šírenia koronavírusu tak bol štát nútený zasiahnuť do základných práv a slobôd, a tieto vo výraznej miere (dočasne) obmedziť, či už v rámci mimoriadnej situácie, ktorá bola na Slovensku vyhlásená od 12.3.2020, alebo v rámci núdzového stavu vyhláseného od 16.3.2020.

Hlavnú úlohu pritom zohrával Úrad verejného zdravotníctva SR („ÚVZ“), reprezentovaný hlavným hygienikom, ktorý vydával opatrenia, ktoré mali nielen negatívne dopady na bežný život obyvateľov, ale vyvolávajú aj zásadné právne otázky, ktorým sa chceme bližšie venovať v tomto príspevku.

 
Právny základ vydávania opatrení ÚVZ a historická prax ÚVZ pri ich vydávaní

Opatrenia („Opatrenia ÚVZ“), ktorými ÚVZ obmedzuje základné práva a slobody jednotlivcov, nariaďuje ÚVZ na základe ust. § 48 ods. 4 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov („zákon o verejnom zdraví“).

Od prijatia zákona o verejnom zdraví, prešlo ustanovenie § 48 zákona o verejnom zdraví novelizáciou celkovo trikrát, pričom zásadná zmena jeho obsahu prišla s novelou č. 172/2011 Z. z.

Ako vyplýva aj z dôvodovej správy, táto novela bola reakciou štátu na potrebu zosúladenia vnútroštátnej právnej úpravy s udalosťami zdravotníckeho charakteru, ktoré  majú medzinárodný charakter,[1] a práve táto novela upravila znenie ust. § 48 zákona o verejnom zdraví do podoby, kedy sa rozlišuje ohrozenie verejného zdravia a ohrozenie verejného zdravia II. stupňa, a v závislosti od toho konkrétne kompetencie ÚVZ. Ako uviedla už všeobecná časť dôvodovej správy „Návrh zákona zavádza aj pojem "ohrozenie verejného zdravia II. stupňa", ktoré predstavuje vyšší stupeň ohrozenia vyžadujúci si postup podľa zákona NR SR č. 42/1994 Z.z. Na zabezpečenie postupu podľa zákona NR SR č. 42/1994 Z.z. v prípade ohrozenia verejného zdravia II. stupňa sa novelizuje zákon NR SR č. 42/1994 Z.z., v ktorom sa rozširuje vymedzenie základného pojmu "mimoriadna udalosť" o ohrozenie verejného zdravia II. stupňa.".“

Dôvodová správa k novele č. 172/2011 Z. z. dokonca dáva odpoveď na otázku, či je ÚVZ oprávnený vydávať opatrenia podľa ust. § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví v čase mimoriadnej situácie, či núdzového stavu:

„Ak ohrozenie verejného zdravia nie je možné odstrániť prostredníctvom opatrení orgánov verejného zdravotníctva podľa zákona č. 355/2007 Z.z. a tento stav si vyžaduje kooperáciu so zložkami civilnej ochrany, je v pôsobnosti regionálneho úradu verejného zdravotníctva alebo Úradu verejného zdravotníctva SR podávať príslušnému orgánu návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie a návrh na vykonanie opatrení. Od podania návrhu na vyhlásenie mimoriadnej situácie výlučnú rozhodovaciu právomoc v tejto veci preberajú príslušné orgány podľa zákona NR SR č. 42/1994 Z. z..“

Už z týchto citácií dôvodovej správy môže čitateľ šípiť, že ÚVZ, ktorý vydal v súvislosti s tzv. „korona krízou“, a teda v rámci ohrozenia zdravia II. stupňa a vyhlásenej mimoriadnej situácie a núdzového stavu, už okolo 40 opatrení, má vážny problém.

Vývoj Opatrení ÚVZ vydávaných v čase COVID-19 krízy

Z pohľadu bežného občana bez bližšieho povedomia o úlohách ÚVZ bol ÚVZ pred vypuknutím COVID-19 iba štátnym orgánom stojacim kdesi v úzadí. V úlohách ÚVZ ale možno stále nemá jasno ani samotný ÚVZ, čo sa prejavuje práve vo vydávaní jeho opatrení podľa ust. § 48 zákona o ochrane verejného zdravia.

V súvislosti s COVID-19 ÚVZ vydával opatrenia už od začiatku marca 2020. Kým prvé opatrenia mali formu rozhodnutí vydaných v správnom konaní podľa Správneho poriadku, tie následné už vzbudzovali skôr dojem všeobecne záväzných právnych predpisov, či tzv. hybridných právnych aktov, ktorým sa venujeme nižšie.

Napríklad opatrenie ÚVZ č. OLP/2567/2020 zo dňa 12.3.2020 (vydané už v čase mimoriadnej situácie a zrušené opatrením OLP/2640/2020 z 18.3.2020) bolo vydané ako rozhodnutie v správnom konaní, ktoré obsahuje výrok, odôvodnenie a poučenie, podľa ktorého bolo možné sa proti nemu odvolať a následne ho napadnúť na súde, a doručované bolo vo forme verejnej vyhlášky. Toto opatrenie teda bolo vydané v správnom konaní ako individuálny správny akt vydaný v konkrétnej veci voči konkrétnym účastníkom, ktorí boli vymedzení druhovo, a toto druhové vymedzenie pokrývalo v podstate celé obyvateľstvo Slovenskej republiky.

Obdobne postupoval ÚVZ v prípade opatrenia č. OLP/2405/2020 zo dňa 6.3.2020, ktorým ÚVZ významne obmedzil ústavnú zdravotnú starostlivosť (ÚVZ nariadil poskytovateľom ústavnej zdravotnej starostlivosti povinnosť zabezpečiť zákaz návštev na lôžkových oddeleniach a dôsledne dodržiavať hygienicko-epidemiologický režim na všetkých oddeleniach a prísnu bariérovú ošetrovateľskú techniku u pacientov podozrivých z COVID-19). Opatrenie ÚVZ bolo vydané podľa ust. § 48 ods. 4 písm. e) zákona o verejnom zdraví, a to znovu vo forme rozhodnutia podľa Správneho poriadku. A mimochodom, aj toto rozhodnutie bolo zrušené, a to opatrením OLP/4593/2020 z 3.6.2020....naozaj zvláštna situácia, ak ÚVZ v priebehu troch mesiacov najprv vydá opatrenia ako rozhodnutia o právach a povinnostiach účastníkov konania a potom ich „zruší“, keď vyhlási neskorším opatrením (ktoré už nemá zadefinovanú formu), že „nadobudnutím účinnosti tohto [neskoršieho] opatrenia strácajú opatrenia uvedené v [skoršom] rozhodnutí [...] svoju účinnosť.“

Do tretice rozhodnutím vydaným na základe Správneho poriadku nariadil ÚVZ aj zákaz organizovania a usporadúvania hromadných športových, kultúrnych, spoločenských či iných hromadných podujatí po dobu 14 dní. Tento ÚVZ nariadil opatrením č. OLP/2405/84443 zo dňa 9.3.2020, a to podľa ust. § 48 ods. 4 písm. d) zákona o verejnom zdraví, ktorého adresátmi boli všetky fyzické aj právnické osoby, ktoré sa mohli voči tomuto rozhodnutiu odvolať (obdobne viď situácia so štvrtým opatrením SHHSRVSU/2448/2020 z 9.3.2020).

Vzhľadom k spomínaným opatreniam vydaným vo forme rozhodnutia vydaného v správnom konaní, je nutné ešte doplniť, že napriek tomu, že forma vyššie spomínaných opatrení je rovnaká, iba druhé spomínané (a medzičasom zrušené) opatrenie bolo zverejnené, resp. je dostupné, na svojom webovom sídle v sekcii „Úradná tabuľa“. Ostatné spomínané opatrenia na úradnej tabuli ÚVZ[2] nenájdete.

Po sérii týchto opatrení – rozhodnutí (posledné z 12.3.2020), však ÚVZ už vydáva ďalšie opatrenie, tentokrát pod č. OLP/2576/2020 zo dňa 12.3.2020, ktoré už nemá formu rozhodnutia vydaného v správnom konaní, ale je prosto označené ako opatrenie a v praxi vydávania takýchto opatrení pokračuje ÚVZ dodnes. Tieto opatrenia síce stále majú výrokovú časť a odôvodnenie, no absentuje napríklad poučenie či odkazy na Správny poriadok.

K charakteru Opatrení ÚVZ

Tak ako to je vlastne so zákonnou formou Opatrení ÚVZ?

Z vyššie uvedeného je evidentné, že ÚVZ charakter vlastných správnych aktov ustálený nemá, a preto tento, v záujme prípadnej ochrany dotknutých základných ľudských práv a slobôd, je potrebné definitívne ustáliť.

Vo všeobecnosti sa v teórii i v praxi rozlišuje medzi individuálnymi, normatívnymi a tzv. hybridnými právnymi (resp. správnymi) aktmi. Z povahy Opatrení ÚVZ vyplýva, že tieto nemajú povahu výlučne individuálnych právnych aktov vydaných v konkrétnej veci voči konkrétnym účastníkom (t.j. rozhodnutí), ale ani normatívnych právnych aktov  vydaných s predmetom vymedzeným všeobecne, s adresátom vymedzeným na základe všeobecných znakov (podzákonné právne predpisy).

Zostáva tak hybridný právny akt, ktorý reguluje konkrétny prípad s konkrétne vymedzeným predmetom (podobne ako rozhodnutie – trebárs zákaz organizovať a usporadúvať hromadné podujatia po dobu 14 dní), pričom subjekt hybridného právneho aktu je určený všeobecne, všeobecným znakom (podobne ako v prípade normatívnych právnych aktov). Hybridné právne akty pozná český právny poriadok (ide o tzv.  opatření obecní povahy podľa ust. § 171 a nasl. zákona č. 500/2004 Sb. Správny řád), či nemecký alebo švajčiarsky právny poriadok.

„Institut opatření obecné povahy, který do českého právního řádu vnesl s účinností od 1. 1. 2006 nový správní řád, představuje určité překlenutí dvou, v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů.[3]

Napriek tomu, že právny poriadok Slovenskej republiky formálne hybridné právne akty nevymedzuje, tieto sa v našom právnom poriadku vyskytujú. Takýmto prípadom je napríklad všeobecné povolenie na poskytovanie sietí alebo služieb podľa ust. § 14 zákona č. 351/2011 o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov, ktorým Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb určuje podmienky na všetky alebo určité druhy sietí alebo služieb. Ide tak vždy o konkrétnu vec, pričom okruh účastníkov predmetného právneho aktu je vymedzený všeobecne. K právnemu predchodcovi súčasného všeobecného povolenia, upraveného zákonom č. 195/2000 Z.z. sa vyjadril onoho času aj Ústavný súd SR: „Aj keď v slovenskom právnom systéme nemožno hovoriť o typoch zmiešaných správnych aktov majúcich znaky opatrení obecnej povahy vo formálnom slova zmysle, pretože právna úprava takýto typ správnych aktov nezakotvuje, nesporne zmiešané správne akty z hľadiska obsahového existujú, čoho dôkazom je práve napr. aj všeobecné povolenie podľa zákona o elektronických komunikáciách.“[4]

Opatrenia ÚVZ by tak mali zo svojej povahy predstavovať práve tretiu skupinu právnych aktov, a teda správne akty (vydávané orgánom štátnej správy pri plnení úlohy v rámci verejnej správy), ktoré majú povahu tzv. hybridných právnych aktov, resp. opatrení sui generis[5], a teda povahu hybridu medzi rozhodnutím a podzákonným právnym predpisom. Rovnako, ako v prípade všeobecných povolení podľa zákona o elektronických komunikáciách, aj Opatrenia ÚVZ predstavujú právny akt, ktorého predmet je určený konkrétne (povedzme nariadenie povinnosti zakrytia horných dýchacích ciest), no adresát je všeobecný, a teda nie určený konkrétne.

Preskúmateľnosť Opatrení ÚVZ

Napriek tomu, že existencia hybridných právnych aktov je rovnako v teoretickej i praktickej rovine prípustná, absencia ich formálneho vymedzenia komplikuje otázku ich súdnej preskúmateľnosti, resp. súdnej ochrany jednotlivca proti nim. Vo všeobecnosti môže byť právny akt orgánu štátnej správy predmetom súdneho prieskumu, a to buď ako správny akt súdne preskúmateľný v rámci správneho súdnictva podľa Správneho súdneho poriadku, alebo v konaniach pred Ústavným súdom SR o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy SR, resp. o sťažnostiach fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy SR, či sťažnostiach orgánov územnej samosprávy podľa čl. 127a Ústavy SR.

V správnom súdnictve prichádza do úvahy preskúmateľnosť Opatrení ÚVZ v rámci konania o všeobecnej správnej žalobe podľa prvej hlavy tretej časti zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších právnych predpisov („Správny súdny poriadok“). Podľa ust. § 177 ods. 1 Správneho súdneho poriadku sa správnou žalobou podľa tejto časti možno domáhať ochrany subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy.

Rozhodnutie orgánu verejnej správy je vymedzené ako akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý je formálne označený ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka. Aby boli Opatrenia ÚVZ považované za rozhodnutie orgánu verejnej správy v kontexte definície obsiahnutej v Správnom súdnom poriadku, museli by byť za rozhodnutie označené (čo evidentne nie sú) alebo za rozhodnutie považované podľa osobitného predpisu. Správny súdny poriadok neodkazuje na konkrétne osobitné predpisy, a teda nie je jasné, čo pod pojmom „za rozhodnutie považované podľa osobitného predpisu“ možno rozumieť. Dôvodová správa k Správnemu súdnemu poriadku však uvádza ako príklady takýchto rozhodnutí napríklad stavebné povolenie, či fiktívne rozhodnutie o odmietnutí sprístupnenia informácie. V oboch prípadoch je nepochybné, že ide o rozhodnutia individuálnej povahy, vydávané v správnom konaní, na ktoré sa subsidiárne vzťahuje správny poriadok. Osobitným právnym predpisom by mohol byť práve zákon o verejnom zdraví, no tento v žiadnom rozsahu nenaznačuje, že by Opatrenia ÚVZ mali predstavovať individuálne správne akty, resp. rozhodnutia orgánu verejnej správy.

Opatrením orgánu verejnej správy sa podľa Správneho súdneho poriadku rozumie správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby priamo dotknuté. Podľa dôvodovej správy ide o správny akt orgánu verejnej správy odlišný od rozhodnutia (nepomenovaný ako rozhodnutie a nepovažovaný za rozhodnutie), ktorý bol vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, t.j. pri výkone jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy a ktorého účinkami môžu byť práva, právom chránené záujmy a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb priamo dotknuté. V súvislosti s pojmom „administratívne konanie“, ktorý sa vyskytuje tak v rámci definície rozhodnutia orgánu verejnej správy, ako aj opatrenia orgánu verejnej správy, je potrebné zdôrazniť, že pod administratívnym konaním rozumie Správny súdny poriadok nielen proces pri vydávaní individuálnych správnych aktov, ale aj normatívnych správnych aktov.[6]

Ako uvádza samotný zákonodarca v dôvodovej správe k Správnemu súdnemu poriadku, pod opatrenia spadajú všetky akty orgánu verejnej správy odlišné od rozhodnutia, ktoré vydal orgán verejnej správy „v administratívnom konaní t.j. pri výkone jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy a ktorého účinkami môžu byť práva, právom chránené záujmy a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb priamo dotknuté“ (t.j. proces, ktorým je aj vydávanie normatívnych, resp. hybridných, správnych aktov v rámci výkonu pôsobnosti daného orgánu verejnej správy). Ak teda Opatrenia ÚVZ nemôžu pre svoj charakter (absencia konkrétneho adresáta) predstavovať rozhodnutie vydané v individuálnom správnom konaní, s ohľadom na vymedzenie opatrenia orgánu verejnej správy podľa Správneho súdneho poriadku, ktorým je všetko iné ako rozhodnutie, je možné tvrdiť, že Opatrenia ÚVZ budú na účely Správneho súdneho poriadku predstavovať opatrenia orgánu verejnej správy preskúmateľné správnym súdom podľa Správneho súdneho poriadku. Uvedenému nahráva nielen vymedzenie administratívneho konania, ako procesu pri vydávaní tak individuálnych ako aj normatívnych právnych aktov pri plnení úloh vo verejnej správe, ale aj skutočnosť, že Opatrenia ÚVZ sa nevyhlasujú ani neoznamujú v Zbierke zákonov ako normatívne právne akty, a teda nemôžu byť „plnokrvnými“ normatívnymi právnymi aktami, ktoré správny súd nemohol preskúmať.

V tejto súvislosti poukazujeme aj na rozsudok Mestského súdu v Prahe sp.zn. 14A 41/2020 zo dňa 23. marca 2020, ktorým zrušil niektoré opatrenia Ministerstva zdravotníctva ČR, ktoré boli prijaté v súvislosti s pandémiou COVID-19, a ktoré sú (resp. boli) českým ekvivalentom k Opatreniam ÚVZ („Rozsudok Mestského súdu v Prahe“). Mestský súd v Prahe vo vzťahu k opatreniam zaujal jasné stanovisko, keď uviedol, že „neshledal, že by bylo možno napadené právní akty považovat za rozhodnutí správních orgánů, neboť neurčují práva a povinnosti v individuálně určených případech.“ Mestský súd v Prahe posudzoval dané opatrenia, ako opatrenia všeobecnej právnej povahy, čo je osobitná právna klasifikácia tzv. hybridných právnych aktov, ktorá síce priamo nenachádza svoj ekvivalent v našej právnej úprave, napriek tomu sa možno prikloniť k názoru, že Opatrenia ÚVZ podliehajú súdnemu prieskumu v správnom súdnictve a to ako opatrenia orgánu verejnej správy podľa Správneho súdneho poriadku.

Ako sme už uviedli v úvode, konanie pred Ústavným súdom SR prichádza vo vzťahu k Opatreniam ÚVZ do úvahy buď vo forme konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy SR, alebo konania o sťažnostiach fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy SR.

V čl. 125 ods. 1 Ústavy SR je vymedzený rozsah kompetencie Ústavného súdu SR v konaní o súlade právnych predpisov, a to s ohľadom na typ daného právneho predpisu. Z taxatívneho vymedzenia právnych predpisov, ktoré ústavnému prieskumu podliehajú, je evidentné, že Opatrenia ÚVZ nemôžu byť predmetom tohto typu konania. Najbližšie je k Opatreniam ÚVZ ustanovenie čl. 125 ods. 1 písm. d) Ústavy SR, ktoré však uvažuje iba o všeobecne záväzných právnych predpisoch miestnych orgánov štátnej správy a všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy, ktorými Opatrenia ÚVZ zjavne nie sú.

Do úvahy teda prichádza ústavná sťažnosť fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy SR. Podmienky týchto konaní sú upravené v piatej časti šiestej hlave (resp. siedmej hlave) zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov („zákon o Ústavnom súde SR“).

Ústavnú sťažnosť podľa čl. 127 Ústavy SR môže podať fyzická alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, že právoplatným rozhodnutím, opatrením, alebo iným zásahom boli porušené jej základné práva a slobody. Podľa ust. § 132 ods. 2 zákona o Ústavnom súde SR je neprípustná sťažnosť podľa čl. 127 Ústavy SR v prípade, ak sťažovateľ nevyčerpal právne prostriedky, ktoré mu priznáva zákon na ochranu jeho základných práv a slobôd. Vo vzťahu k tomu, čo sme uviedli v predchádzajúcej časti, sa tak prikláňame k názoru, že ústavná sťažnosť fyzickej či právnickej osoby podľa čl. 127 Ústavy SR by prichádzala do úvahy iba za predpokladu, že sťažovateľ už podal voči konkrétnemu Opatreniu ÚVZ všeobecnú správnu žalobu podľa Správneho súdneho poriadku, pričom zároveň túto všeobecný súd právoplatne zamietol.

Nezákonnosť Opatrení ÚVZ

Ustanovenie § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví určuje rozsah splnomocnenia ÚVZ na vydávanie opatrení počas stavu tzv. ohrozenia verejného zdravia. Zákon o verejnom zdraví neuvádza, čo konkrétne považovať za ohrozenie verejného zdravia, rozlišuje však medzi ohrozením verejného zdravia a ohrozením verejného zdravia II. stupňa. Ohrozenie verejného zdravia II. stupňa je stavom evidentne závažnejším, na čo reflektuje zákon o verejnom zdraví v ust. § 48 ods. 5, ktoré splnomocňuje a súčasne prikazuje ÚVZ, aby v prípade ohrozenia verejného zdravia II. stupňa podal návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie podľa zákona č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších právnych predpisov („zákon o civilnej ochrane“). Tým by opraty riadenia mimoriadnej situácie mala prebrať vláda SR a ministerstvo zdravotníctva ako ústredný orgán štátnej správy na úseku zdravotníctva, pod ktorý spadá ÚVZ ako rozpočtová organizácia ministerstva. V dôsledku toho je otázkou, do akej miery (a či vôbec) bol (a stále je) ÚVZ oprávnený vydávať opatrenia počas mimoriadnej situácie (ktorá bola vyhlásená od 12.3.2020 práve pre ohrozenie zdravia II. stupňa), či núdzového stavu (ktorý bol vyhlásený „v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie“). Tejto otázke sa bližšie venujeme nižšie.

Vydávanie Opatrení ÚVZ počas mimoriadnej situácie

Ako už bolo uvedené, ÚVZ vydáva opatrenia podľa ustanovenia § 48 zákona o verejnom zdraví, ktoré v prvých dvoch odsekoch rozlišuje medzi ohrozením verejného zdravia a ohrozením verejného zdravia II. stupňa. S termínom ohrozenie verejného zdravia následne operujú ods. 3 a 4, pričom práve na základe ustanovenia v ods. 4 ÚVZ vydáva ÚVZ svoje opatrenia v súvislosti s krízou COVID-19. V ods. 5 je uvedený pojem ohrozenie zdravia II. stupňa, ktorý je dôvodom na vyhlásenie mimoriadnej situácie. Zo znenia ods. 5 vyplýva, že v prípade, ak ohrozenie verejného zdravia dosiahne II. stupeň, ÚVZ podáva návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie a prípadné ďalšie návrhy podľa taxatívneho výpočtu v § 48 ods. 5 zákona o verejnom zdraví.

Z toho potom vyplýva, že Opatrenia ÚVZ, ktoré ÚVZ momentálne vydáva, má ÚVZ vydávať v čase ohrozenia verejného zdravia I. stupňa, pričom, ak ohrozenie dosiahne II. stupeň, ÚVZ je povinné podať návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie vrátane prípadných osobitných návrhov, a tým by jeho kompetencia vydávania opatrení mala skončiť. Dochádza totiž k určitému odstupňovaniu kompetencií orgánov štátnej správy v závislosti od závažnosti ohrozenia verejného zdravia, čo má svoju elementárnu logiku. V prípade, ak ohrozenie verejného zdravia ešte nedosahuje II. stupeň, svoje úlohy je kompetentný plniť priamo ÚVZ podľa § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví. V prípade, ak ohrozenie verejného zdravia dosiahne II. stupeň, ÚVZ by mal svoje konanie podľa § 48 ods. 5 obmedziť do tej miery, že podá návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie, a tým naplní svoju kompetenciu a ďalej by sa malo postupovať podľa zákona o civilnej ochrane, ako vyplýva aj z dôvodovej správy k právnej úprave, ktorú sme citovali v prvej časti tohto príspevku.

Navyše, v rámci zákonných kompetencií ministerstva zdravotníctva vymedzených v ust. § 4 zákona o verejnom zdraví je v ods. 1 písm. g) upravená osobitná kompetencia práve v súvislosti s mimoriadnou situáciou, či núdzovým stavom, podľa ktorej ministerstvo: „počas výnimočného stavu, núdzového stavu alebo mimoriadnej situácie (ďalej len "krízová situácia") pri ohrození verejného zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas,“

Tým sa zároveň zvýrazňuje hierarchia kompetencií v závislosti od závažnosti situácie, čo potvrdzuje záver, že ÚVZ nie je oprávnený vydávať Opatrenia ÚVZ v rozsahu, v akom ich môže vydávať v čase mimoriadnej situácie ministerstvo zdravotníctva. Vyššie citovaná kompetencia ministerstva zdravotníctva bola spracovaná do zákona o verejnom zdraví práve v súvislosti s pandémiou COVID-19, pričom podľa dôvodovej správy to bolo v záujme „rýchleho a efektívneho riešenia situácií a problémov, ktoré by mohli počas krízovej situácie nastať a ktoré môžu závažným spôsobom ohroziť verejné zdravie, pričom ich v tomto momente nie je možné presne predpokladať a v zákone presne definovať, Ministerstvu zdravotníctva Slovenskej republiky sa dáva možnosť nariaďovať opatrenia.“[7] Na túto novú kompetenciu ministerstva zdravotníctva, ktorú v rámci legislatívneho procesu mimochodom navrhlo a vypracovalo samo ministerstvo zdravotníctva, však následne ministerstvo akosi pozabudlo a nechalo naďalej ÚVZ vydávať vlastné opatrenia. Možnosť vydávať Opatrenia ÚVZ navyše komplikuje aj skutočnosť, že vláda SR vyhlásila nielen mimoriadnu situáciu, ale následne aj núdzový stav.

 
Vydávanie Opatrení ÚVZ počas núdzového stavu

Núdzový stav je vymedzený ústavným zákonom č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov („zákon o bezpečnosti štátu“), podľa ktorého možno núdzový stav vyhlásiť vládou SR za podmienky, že došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb, a to aj v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie.

Postup orgánov verejnej moci počas núdzového stavu vymedzuje zákon č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu („zákon o krízovom riadení“). Krízové riadenie predstavuje postup pri riešení krízovej situácie, ktorou je okrem iného aj núdzový stav, a zákon o krízovom riadení upravuje špeciálne aj orgány krízového riadenia, medzi ktoré patrí vláda, ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy, NBS, bezpečnostná rada kraja, okresný úrad v sídle kraja, okresný úrad, bezpečnostná rada okresu a obec. ÚVZ nie je ústredným orgánom štátnej správy (hoci má pôsobnosť na celom území SR), a teda nie je ani orgánom krízového riadenia; tým je naopak ministerstvo zdravotníctva a samozrejme vláda SR. 

Vládu SR uvádzame najmä z dôvodu, že v rámci všetkých orgánov krízového riadenia má najširšie kompetencie, pričom jej prvou kompetenciou v rámci taxatívneho výpočtu podľa § 4 ods. 1 zákona o krízovom riadení, je právomoc prijímať opatrenia na predchádzanie krízovým situáciám a ich riešenie. V rozsahu svojej pôsobnosti je aj ministerstvo zdravotníctva, ako ďalší orgán krízového riadenia, oprávnené rozhodovať o opatreniach na riešenie krízových situácii v zmysle § 5 ods. 1 písm. e) zákona o krízovom riadení.

Právna úprava (zákon o krízovom riadení) tak priznáva možnosť vydávať opatrenia orgánom verejnej moci, ktoré môžu mať svoj obsahový prienik práve s Opatreniami ÚVZ vydávanými podľa ust. § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví, pričom ide o orgány hierarchicky stojace nad ÚVZ. Ak sme spomínali vládu SR a ministerstvo zdravotníctva, zámer zákonodarcu posilniť kompetencie práve týchto orgánov je s ohľadom na hierarchiu orgánov štátnej správy pochopiteľný. Nemalo by zmysel, aby mali vláda a ministerstvo oprávnenie konať (a prijímať opatrenia) za mimoriadnej situácie a núdzového stavu, ak „celú vec“ by bol schopný vybaviť svojimi opatreniami ÚVZ. Uvedené tiež podčiarkuje skutočnosť, že ak po mimoriadnej situácii došlo k vyhláseniu núdzového stavu, čo je aj náš prípad (právne problémy vyvolané zmätkami pri vyhlasovaní núdzového stavu dávame v tomto príspevku bokom), tak podľa § 3b zákona o civilnej ochrane platí, že sa má postupovať podľa Zákona o bezpečnosti štátu a nie podľa Zákona o verejnom zdraví, ktorý umožňuje ÚVZ vydávať Opatrenia. Obdobné tvrdí aj súd v odôvodnení Rozsudku Mestského súdu v Prahe: „Přesto však soud dospěl k závěru, že s ohledem na vyhlášení nouzového stavu byla oprávněna omezit základní práva a svobody v natolik masivní míře pouze a jen vláda a nikoli Ministerstvo zdravotnictví.“

Aj vzhľadom na závažnosť situácie, akou je núdzový stav, je zrejmé, že ÚVZ tu už nemá svoje tradičné kompetencie podľa § 48 zákona o verejnom zdraví. Vyhlásením núdzového stavu vláda „prepína“ fungovanie štátu a aj právny režim fungovania z „normálneho režimu“ do „špeciálneho režimu“ a v súlade s pravidlami deľby moci tak dochádza k posilneniu kompetencií vlády SR a ministerstiev, ako najvyšších poschodí pomyselnej organizačnej pyramídy v rámci výkonnej moci. Dochádza teda k zásadnému zásahu do deľby moci s výrazným posilnením exekutívnej zložky moci, a preto je potrebné s inštitútom núdzového stavu nakladať mimoriadne zodpovedne, akékoľvek zásahy do základných práv a slobôd je potrebné posudzovať mimoriadne citlivo a predovšetkým je potrebné postupovať striktne v rozsahu vymedzeného právneho rámca pre takéto situácie. Za takých okolností je potom mimoriadne sporná otázka legality a legitimity výkonu kompetencií ÚVZ podľa ust. § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví pri vydávaní Opatrení ÚVZ, nakoľko je evidentné (či už zo zákona o verejnom zdraví, zákona o krízovom riadení alebo zákona o civilnej ochrane), že kompetenciu vydávať opatrenia v obsahovom prieniku s Opatreniami ÚVZ, je oprávnená vláda SR, prípadne ministerstvo zdravotníctva. Uvedené potvrdzuje znova Mestský súd v Prahe: „Nepřijetí opatření vládou dle krizového zákona, ale ministerstvem zdravotnictví dle zákona o veřejném zdraví, soud považuje také za narušení ústavních garancí dělby moci.“

Opačný výklad by mohol byť v rozpore s ústavnoprávnymi princípmi obmedzovania základných práv a slobôd ako aj princípom deľby moci a princípom právneho štátu. ÚVZ totiž svojim opatreniami zasahuje do základných práv a slobôd často celoplošne, bez územného a časového obmedzenia, či vymedzenia. Kompetencia ÚVZ vydávať opatrenia podľa § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví prichádza do úvahy v prípade, ak ide o situáciu presahujúcu územie regionálneho úradu verejného zdravia, zákon však nenaznačuje, že by mal ÚVZ kompetenciu aj v prípade, ak ide o pandemické (celoštátne) ohrozenie verejného zdravia dosahujúce intenzitu mimoriadnej situácie či núdzového stavu, ktorý sa dotýka všetkých osôb na území štátu. 

Za situácie, ako je pandémia CODIV-19, kde parlament SR v rámci skrátených legislatívnych konaní prijíma zákony v podstate zo dňa na deň, kde má kompetencie vláda ako vrcholný orgán výkonnej moci a súčasne ako orgán krízového riadenia, kde v rozsahu svojej pôsobnosti koná aj ministerstvo zdravotníctva ako ústredný orgán štátnej správy, pod ktorý spadá aj ÚVZ, je potom mimoriadne dôležité zodpovedanie otázky, či ÚVZ obmedzoval a obmedzuje základné práva a slobody Opatreniami ÚVZ proporcionálne, legálne a legitímne, a to nielen z dôvodu spätnej nápravy dotknutých práv subjektov, ale aj pro futuro, keďže situácia závažného ohrozenia verejného zdravia sa v budúcnosti môže kedykoľvek zopakovať (a podľa mnohých sa zopakuje už na jeseň tohto roku).      

Proporcionalita zásahu do ľudských práv

V tejto súvislosti je dôležité pripomenúť právny názor Ústavného súdu SR nedávno vyjadrený v rámci posúdenia proporcionality zásahu do ľudských práv v súvislosti s tzv. sledovaním mobilných telefónov počas COVID-19, vyjadrený v Uznesení Ústavného súdu SR sp. zn. PL.ÚS 13/2020-103 zo dňa 13.5.2020: „Do sféry výkonnej moci patria predovšetkým veci, ktoré zákonodarca vzhliadol nepodstatnými z hľadiska zákonnej formy, a preto ich priamo neupravil. Ide predovšetkým o veci nepredvídateľné vo chvíli prijatia zákona, teda o veci, ktoré môžu podliehať zmenám, ale rovnako podrobnosti hlavne technického či vysoko expertného charakteru a pod. V žiadnom prípade však nemôže ísť o podmienky akceptovateľnosti zásahu do základných práv. V žiadnom prípade však nemôže ísť o podmienky akceptovateľnosti zásahu do základných práv. Ako ústavný súd zdôraznil aj vo svojom rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 10/2014 (bod 134), len zákonodarca je ústavne legitimovaný na to, aby na základe svojho uváženia pri rešpektovaní princípu proporcionality priznal stanoveniu určitej povinnosti prednosť aprobovaného verejného záujmu pred základným právom. Podľa čl. 13 ods. 2 ústavy sa uplatňuje výhrada zákona (nemožnosť delegovať obmedzovanie základných práv na exekutívu), ktorá je zároveň vyjadrením výhrady parlamentu (porovnaj „Parlamentsvorbehalt“ v nemeckom ústavnom práve, napr. rozhodnutie sp. zn. 2 BvR 2302/11 a 1279/12). Zákon preto nemôže splnomocniť orgán výkonnej moci na vydanie predpisu nižšej právnej sily, ktorý by určoval medze základných práv a slobôd. Ústava zveruje právo určiť medze základných práv a slobôd len zákonodarnému zboru. Ústavný súd už judikoval, že splnomocnenie v zákone pre vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu, ktorým by boli upravené ďalšie podmienky dotýkajúce sa medzí ústavou zaručených práv, nie je ústavou dovolené. Preto by ani všeobecne záväzný právny predpis vydaný na základe takéhoto splnomocňovacieho ustanovenia zákona nebol vydaný v súlade s ústavou (sp. zn. PL. ÚS 8/94, s. 5)“

Nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 8/94, na ktorý Ústavný súd SR vyššie odkazuje, sa týkal konania o súlade vyhlášky MZ SR č. 221/1993 Z. z. týkajúcej sa rozsahu a podmienok úhrad poisťovne za poskytnutú zdravotnícku starostlivosť s Ústavou SR. Ústavný súd SR v danej veci rozhodol, že predmetná vyhláška nie je v súlade s Ústavou SR, pričom poukázal na skutočnosť, že: „vyhláška ministerstva zdravotníctva nie je v súlade s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 40 ústavy, pretože ju ako všeobecne záväzný právny predpis upravujúci medze bezplatnosti základného práva na ochranu zdravia ústava vylučuje tým, že tieto medze môže upravovať len zákon.“

V tomto kontexte je nutné zdôrazniť, že žiaden zákon neupravuje kompetenciu ÚVZ zasahovať do základných ľudských práv a slobôd v takom rozsahu, v akom to ÚVZ vykonávalo. Na veci nič nemení ani tá skutočnosť, že ÚVZ bol v niektorých prípadoch na vydanie daného Opatrenia ÚVZ priamo splnomocnený vládou SR. Domnievame sa, že práve s ohľadom na princíp proporcionality vyjadrený priamo v Ústave SR, nemožno na štátny orgán, ktorý je v hierarchii štátnych orgánov vo veci možnosti obmedzovania základných ľudských práv na úplnom konci reťazca parlament-vláda-ministerstvo-ÚVZ, delegovať kompetenciu vydať právny akt, ktorým bude obmedzená na svojich právach celá slovenská verejnosť. Napríklad, uznesením vlády č. 155 z 23.3.2020 vláda uložila ÚVZ vydať opatrenie na zákaz hromadných podujatí od 24.3.2020 do odvolania. Tento zákaz realizoval ÚVZ opatrením OLP/2731/2020 z 23.3.2020. Otázka však je, ak môže len vláda vyhlásiť núdzový stav a stanoviť rozsah obmedzení základných práv a slobôd, v rámci ktorého je to vláda, ktorá môže „obmedziť alebo zakázať uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať alebo zhromažďovanie na verejnosti podmieniť povoľovaním“, tak môže toto právo zákonne obmedziť ÚVZ, tým že zakáže možnosť organizovania akýchkoľvek zhromaždení?   

Záver

Zdá sa, že Úrad verejného zdravotníctva SR, ktorý sa zhostil úlohy celoplošne obmedzovať základné ľudské práva v čase pandémie COVID-19, vykonával tieto zásahy nezákonne a  kompetencia vydávať Opatrenia ÚVZ podľa ust. § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví v čase vyhlásenej mimoriadnej situácie neexistuje.

Odhliadnuc od uvedeného, Opatrenia ÚVZ považujeme zároveň za vysoko neproporcionálny zásah do ľudských práv a slobôd. V demokratickom právnom štáte, kde majú štátne orgány určitú zákonom vymedzenú hierarchiu a postavenie odstupňované konkrétnymi právomocami v konkrétnych situáciách, je neprípustné, aby rozpočtová organizácia Ministerstva zdravotníctva SR zasahovala do ľudských práv a slobôd „všetkých“ vo forme právnych aktov, akými boli Opatrenia ÚVZ, a to o to viac, ak tak koná za vyhlásenej mimoriadnej situácie a núdzového stavu.

[O uvedenej téme si môžete prečítať aj skorší príspevok dostupný na: https://www.epravo.sk/top/clanky/ako-sa-obratit-na-sud-alebo-k-charakteru-opatreni-uradu-verejneho-zdravotnictva-sr-4814.html]