Ústavný súd stanovil limity regulácie mimovládnych organizácií

V priebehu dynamických legislatívnych zmien v roku 2025 patrilo prijatie tzv. novely zákona o mimovládnych organizáciách medzi najdiskutovanejšie zásahy do právneho rámca fungovania občianskej spoločnosti. Išlo o zákon č. 109/2025 Z. z., ktorým sa novelizoval zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „Novela zákona“) a súčasne sa zasiahlo aj do právnej úpravy ďalších foriem mimovládnych organizácií (ďalej len „MVO“), vrátane nadácií, neinvestičných fondov, občianskych združení či organizácií s medzinárodným prvkom. Hoci legislatívny proces smeroval k deklarovanému cieľu zvýšenia transparentnosti, jeho priebeh aj obsah vyvolali výraznú odbornú aj spoločenskú polemiku.

Novela zákona bola schválená 16. apríla 2025, publikovaná v Zbierke zákonov 14. mája 2025 a účinnosť nadobudla 1. júna 2025, čím sa na dotknuté subjekty začali vzťahovať nové, pomerne rozsiahle povinnosti, najmä v oblasti zverejňovania údajov o financovaní a činnosti.

Ústavnoprávne limity tejto právnej úpravy sa následne stali predmetom preskúmania Ústavným súdom Slovenskej republiky, ktorý dňa 17. decembra 2025 vydal nález sp. zn. PL. ÚS 11/2025-116 vo veci vyslovenia nesúladu Novely zákona, ako aj ustanovenia § 39 zákona č. 34/2002 Z. z. o nadáciách a o zmene Občianskeho zákonníka v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o nadáciách) s vybranými článkami Ústavy SR a Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Nález bol publikovaný v Zbierke zákonov pod č. 13/2026 Z. z.

Nález predstavuje zásadné vyjadrenie k ústavným limitom regulácie MVO v súvislosti s rešpektovaním ich základných práv a slobôd.

Predmet konania a rozsah napadnutia

Konanie bolo začaté na základe dvoch samostatných návrhov podaných podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy SR.

Skupina 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky napadla Novelu zákona v celom rozsahu. Domáhala sa vyslovenia jeho nesúladu s viacerými ustanoveniami Ústavy SR, Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, Chartou základných práv Európskej únie a Zmluvou o fungovaní Európskej únie.

Verejný ochranca práv napadol iba konkrétne ustanovenia Novely zákona, najmä tie, ktoré zavádzali povinnosť zverejňovať údaje o prispievateľoch, ustanovovali sankčný mechanizmus, zavádzali domnienku kumulácie príjmov na základe totožnosti štatutárneho orgánu a rozširovali okruh povinných osôb podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobode informácií (ďalej len „Zákon o slobode informácií). Súčasne navrhol obnovu platnosti ustanovení garantujúcich anonymitu darcu (§ 38 ods. 1 a 2 Zákona o nadáciách a § 27 zákona č. 147/1997 o neinvestičných fondoch v znení účinnom do 31. mája 2025).

Napadnutá Novela zákona zasiahla do viacerých právnych predpisov, konkrétne do:

-  zákona č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách;

-  zákona č. 34/2002 Z. z. o nadáciách;

-  zákona č. 147/1997 Z. z. o neinvestičných fondoch;

-  zákona č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov;

-  zákona č. 116/1985 Zb. o organizáciách s medzinárodným prvkom;

-  zákona č. 431/2002 Z. z. o účtovníctve;

-  Zákona o slobode informácií.

Podstata napadnutej právnej úpravy

Novela zákona zaviedla nový mechanizmus tzv. výkazu, ktorý mali povinne vypracúvať MVO, ak ich ročné príjmy presiahli 35 000 eur. Povinnosť sa vzťahovala na neziskové organizácie, nadácie, neinvestičné fondy, občianske združenia a organizácie s medzinárodným prvkom. Výkaz sa mal prvýkrát vypracovať za obdobie od júna 2025 do konca roka 2025 a následne za každý nasledujúci kalendárny rok.

Výkaz mal obsahovať:

-  prehľad príjmov podľa zdrojov;

-  prehľad výdavkov;

-  údaj o krajine použitia výdavkov mimo EÚ, EHP a Švajčiarska;

-  prehľad osôb, ktoré prispeli na činnosť MVO, vrátane výšky peňažného daru, peňažného príspevku alebo hodnoty prijatej pôžičky, s výnimkou ak ich hodnota nepresiahla za kalendárny rok 5.000 eur;

-  identifikačné údaje prispievateľov;

-  údaje o osobách, ktoré sú orgánom alebo členom orgánu MVO, vrátane dňa vzniku alebo zániku funkcie, ak k tomu došlo v priebehu kalendárneho roka.

Tieto údaje mali byť ukladané do verejnej časti registra účtovných závierok. Novela zákona tak smerovala k plošnému a systematickému zverejňovaniu údajov o financovaní a fungovaní MVO.

Novela zákona zároveň zaviedla aj následný dohľad nad obsahom výkazu. Ak sa po jeho zverejnení zistili skutočnosti odôvodňujúce opravu, MVO ju bola povinná bezodkladne vykonať. Registrový úrad alebo ministerstvo boli oprávnené vyhodnocovať obsah výkazu, vyzvať MVO na odstránenie nedostatkov, požadovať doklady, informácie, vysvetlenia alebo iné údaje a pri výkone dohľadu spracúvať aj osobné údaje, s ktorými prišli do styku.

Novela zákona zároveň vypustila ustanovenia, ktoré umožňovali darcom nadácií a neinvestičných fondov požiadať o anonymizáciu, čo spôsobilo odstránenie zákonnej ochrany anonymného darcu.

Novela tiež rozšírila pôsobnosť Zákona o slobode informácií na MVO, ktorým boli poskytnuté verejné prostriedky nad stanovený limit (teda ak išlo o jednorazový príspevok najmenej 3 300 eur alebo o verejné prostriedky v úhrne aspoň 10 000 eur v rámci jedného rozpočtového roka) tým, že takéto MVO sa stali povinnými osobami na účely zákona o slobode informácií, pričom boli povinné sprístupňovať informácie o hospodárení s týmito prostriedkami a, ak žiadosti hoci len sčasti nevyhoveli, museli do ôsmich pracovných dní podať povinnej osobe, ktorá im verejné prostriedky poskytla, vecne odôvodnený podnet na vydanie rozhodnutia.

Súčasťou právnej úpravy bol aj sankčný mechanizmus. Sankcie hrozili jednak za nesplnenie povinnosti uložiť výkaz do verejnej časti registra účtovných závierok v zákonnej lehote, ako aj za nevykonanie opravy, ak registrový úrad alebo ministerstvo pri výkone dohľadu zistili nedostatky vo výkaze alebo dôvody na jeho opravu. Za tieto porušenia bolo možné uložiť:

-   pokutu do 1 000 eur;

-   opakovanú pokutu až do 10 000 eur;

-    pri tretej a ďalšej pokute bola dolná hranica stanovená na 5 000 eur.

Výrok nálezu

Ústavný súd Slovenskej republiky po preskúmaní napadnutej právnej úpravy dospel k záveru, že zákon č. 109/2025 Z. z. nie je v súlade s čl. 19 ods. 1, 2 a 3, čl. 26 ods. 5 a čl. 29 ods. 1, 3 a 4 v spojení s čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 4 Ústavy SR a s čl. 8 a 11 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Zároveň vyslovil, že § 39 zákona o nadáciách nie je v súlade s čl. 26 ods. 5 Ústavy SR.

Vo zvyšnej časti návrhom nevyhovel.

Posúdenie Ústavného súdu

Ústavný súd sa najskôr zaoberal charakterom MVO. Zdôraznil, že aj keď pôsobia vo verejnom priestore a môžu ovplyvňovať verejnú diskusiu, zachovávajú si súkromnoprávny charakter. Samotná existencia verejného prvku v ich činnosti z nich nerobí subjekty verejnej moci. Ako uviedol, ani činnosti vo verejnom záujme či ich poznateľnosť širokej verejnosti nekvalifikuje MVO ako subjekt podieľajúci sa na výkone verejnej moci a nepostačujú pre záver o ich verejnoprávnom postavení. Zároveň zdôraznil, že hoci niektoré MVO môžu významne ovplyvňovať verejný život a verejnú mienku, nejde o výnimočné postavenie, keďže podobnú schopnosť majú aj iné súkromné subjekty (herci, športovci, osoby známe na sociálnych sieťach) či médiá. MVO sa navyše nepodieľajú na výkone verejnej moci ani sa nezúčastňujú politickej súťaže, a preto ich nemožno stotožňovať s verejnoprávnymi subjektmi ani s politickými stranami.

Pri posudzovaní slobody združovania súd vychádzal z toho, že schopnosť združenia získavať a využívať finančné prostriedky je integrálnou súčasťou tohto práva. Zároveň spresnil, že ochrana podľa čl. 29 ods. 1 Ústavy SR sa v danom prípade vzťahuje len na občianske združenia a organizácie s medzinárodným prvkom. Zdôraznil, že sloboda združovania predstavuje jeden zo základných pilierov demokratickej spoločnosti a je založená na princípe oddelenosti od štátu a autonómie združení.

S odkazom na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva poukázal na to, že ani legitímny cieľ zvýšenia transparentnosti MVO nemôže odôvodniť „právne predpisy, ktoré sú založené na domnienke, že akákoľvek finančná podpora od iného subjektu a akákoľvek organizácia občianskej spoločnosti, ktorá takúto pomoc prijíma, sú bez ďalšieho náchylné ohroziť politické záujmy štátu a schopnosť jeho inštitúcií fungovať bez zasahovania.“

Samotnú povinnosť viesť prehľady príjmov, výdavkov a prispievateľov nepovažoval za neprimeranú administratívnu záťaž, keďže tieto údaje MVO v praxi už vedú, a to ani v spojení s ich zverejňovaním v jednoduchej podobe. K zásahu do slobody združovania však podľa súdu dochádza ako sekundárne. Ústavný súd konštatoval, že plošné zverejňovanie identifikačných údajov darcov nad zákonom stanovený limit predstavuje zásah do slobody združovania, pretože môže mať odstrašujúci účinok na potenciálnych darcov a tým môže ovplyvniť samotnú existenciu a fungovanie združení, čo môže viesť aj k poklesu ich financovania a ohrozeniu ich činnosti.

Vo vzťahu k ochrane súkromia a osobných údajov ústavný súd uviedol, že napadnutá právna úprava zasahovala do súkromia prispievateľov, a to nielen fyzických, ale aj právnických osôb, keďže informácie o tom, ako osoby nakladajú so svojím majetkom a komu ho poskytujú, tvoria súčasť ich súkromia. Pri fyzických osobách ústavný súd zdôraznil, že meno a priezvisko darcu v spojení s výškou finančného príspevku predstavujú osobné údaje, ktoré umožňujú identifikáciu osoby a vytváranie profilu jej hodnotových či spoločenských preferencií. Zároveň konštatoval, že právna úprava umožňovala plošné a neobmedzené zverejňovanie týchto údajov bez dostatočne špecifického a konkrétneho vymedzenia účelu spracúvania, podmienok a rozsahu spracúvania, ako aj bez určenia doby uchovávania údajov. Ústavný súd zároveň poukázal na to, že zákonodarca dostatočne nevysvetlil, prečo by na sledovaný cieľ nepostačovala miernejšia úprava, najmä vedenie údajov s ich prípadným sprístupnením len príslušným orgánom verejnej moci alebo orgánom činným v trestnom konaní bez ich plošného zverejňovania.

Pri aplikácii testu proporcionality súd uznal, že transparentnosť a boj proti trestnej činnosti môžu predstavovať legitímne ciele právnej úpravy. Dospel však k záveru, že napadnutá Novela zákona nespĺňala požiadavku nevyhnutnosti, keďže nebola preukázaná konkrétna, skutočná a dostatočne závažná hrozba, ktorá by odôvodňovala plošné zverejňovanie údajov o prispievateľoch.  Zároveň poukázal na to, že zákonodarca dostatočne nevysvetlil, prečo by na sledovaný cieľ nepostačovala miernejšia úprava, najmä vedenie údajov bez ich sprístupnenia širokej verejnosti. Ústavný súd preto uzavrel, že napadnutá právna úprava neprimerane zasiahla do práva na súkromie prispievateľov, keďže sledovaný cieľ bolo možné dosiahnuť aj menej invazívnymi prostriedkami.

V časti týkajúcej sa rozšírenia informačnej povinnosti podľa zákona o slobode informácií ústavný súd uviedol, že transparentnosť nakladania s verejnými prostriedkami predstavuje legitímny cieľ. Zároveň však zdôraznil, že takáto povinnosť môže byť odôvodnená iba v rozsahu, v akom sa týka hospodárenia s verejnými zdrojmi. Zároveň však zdôraznil, že povinnosť poskytovať informácie podľa čl. 26 ods. 5 ústavy je primárne viazaná na orgány verejnej moci alebo subjekty s verejnoprávnym prvkom, ktorý v prípade MVO absentuje. Napadnutá právna úprava preto neprimerane prenášala verejnoprávne povinnosti na súkromnoprávne subjekty, čím ich vystavovala výraznej administratívnej záťaži a riziku šikanózneho zahlcovania žiadosťami. Súd zároveň poukázal na to, že relevantné informácie o použití verejných prostriedkov už majú k dispozícii orgány verejnej moci, ktoré tieto prostriedky poskytujú, a sú povinné ich sprístupňovať. Z týchto dôvodov dospel k záveru, že takáto právna úprava nie je primeraná.

Záver

Nález PL. ÚS 11/2025 predstavuje významné potvrdenie toho, že aj regulácia mimovládneho sektora podlieha ústavným limitom. Ústavný súd zdôraznil, že mimovládne organizácie ostávajú subjektmi súkromného práva a štát na ne nemôže prenášať verejnoprávne povinnosti bez preukázania ich nevyhnutnosti a primeranosti.

Ústavný súd zároveň potvrdil, že demokratická spoločnosť musí chrániť autonómiu občianskej spoločnosti a rešpektovať právo jednotlivcov podporovať organizácie podľa vlastného presvedčenia bez neprimeraného rizika verejnej stigmatizácie.

Transparentnosť verejného života a boj proti trestnej činnosti sú legitímnymi cieľmi, ich presadzovanie však musí rešpektovať princíp proporcionality a nesmie viesť k plošným a nediferencovaným zásahom do základných práv. V opačnom prípade dochádza k oslabeniu samotných základov demokratického a právneho štátu.